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垃圾焚烧,请做好邻居

 

(最近一篇。有點長。原本只是要寫台灣的環境補償和鄰避衝突,拖沓了很久,才寫了一半,就趕上中泰事件,加了前面的這一大段。最早发在中宜环保产业研究的《环保产业》杂志,特别感谢高嵩大编辑的不断催促。。。否则,就赶不上中泰事件了

 

杭州中泰事件,一场典型的邻避冲突,再次演化成一场暴力冲突。如果以2007年“北京六里屯事件”为市民反焚烧的滥觞,杭州中泰事件证明,邻避仍将继续困扰中国环境产业和地方社会。

 

“邻避”到底是什么?“邻避”能不能避免?近几日的公众舆论,时常把“反焚烧”与“反PX”相提并论。但是,我个人主张对“邻避”概念做窄化处理,既仅指特定区域内民众对公共环境服务设施的嫌恶,最典型的就是对垃圾焚烧厂、污水处理厂和殡葬设施的排斥。这类设施,不在你家后院,就一定会在我家后院,否则,谁也甭想好好过日子。这是为了公众的福祉,特定社区不得不承受的环境风险,而PX生产线是财团的赢利工具,其环境伦理更为复杂。虽然针对两者的抗议都频频导致“群体性事件”,却不应视为同一类利益矛盾,其解决之道更是南辕北辙。

 

“邻避”有可能避免吗?我要说,就我所知,恐怕不可能。以台湾的经验来看,目前服役的24套垃圾焚烧设施,是在10余年间陆续兴建的,它们无一不遭遇过邻避难题。得益于成功的垃圾分类和减量运动,台湾已无需更多焚烧炉,但是邻避冲突依然绵绵不绝,最近的一起就发生在我身边,导火索是一座殡葬设施。

 

在5月10日的中泰事件“专家媒体沟通会”上,颇有几位专家表示,自己不介意,甚至愿意“以身作则”,住得离垃圾焚烧厂近些。而我,还是想说,Not in my backyard(不要在我的后院,NIMBY,邻避一词的来源)。我不知该引述什么资料来证明,民众对邻避设施是不喜欢的。这是人之常情。“邻避”作为一种情绪,一种心理,是不可避免的。否认邻避的不可不免,无异于讳疾忌医。不承认邻避的不可避免,就无法开启任何讨论。

 

但是,“邻避”不可避免,暴力冲突却可以避免

 

请尊重程序正义

 

邻避冲突的高昂维稳代价,让地方政府颇感棘手,投机心理作祟,“突然袭击”,“既成事实”,似乎都成了能摆上桌面的选项。然而,学者对台湾20多年来上百个环境冲突事件的分析表明,这种手段只会激起更激烈的抗争,分歧也愈发难以弥合,因为绝望的乡民最容易变成暴民。

 

社会心理学家把“正义”分为“程序正义”和“实质正义”,并且认为,“程序不正义”较“实质不正义”更容易被感受到。肤皮潦草的听证会,能见度极低的“公示”,走过场的环评等等,当一个人被这些激怒时,你还跟他讲炉温控制飞灰收集,二恶英氯化氢,他怎能有耐心听下去。要是像番禺事件那样,再爆出什么利益输送的丑闻,那,更没人要相信专家的科学了。

 

倘若有人宁可相信群众是可以被利用被煽动的,社会心理学家早已警告说,程序不正义才是最好的煽动题材,暗箱操作,贪腐,强奸民意,也更容易博得旁观者的同情,并且加入抗议行动。

 

请从街头回到会议室

 

街头抗争为什么会发生?一说,那就是“弱者的武器”。无论抗议者打出什么旗号,其目的无非有二:首先是试图阻止;当意识到此事恐怕难以阻止时,就要以街头抗争增加谈判筹码。

 

在邻避博弈中,当局以全体公民的环境利益为依托,公权力享有绝对优势,而居民则缺乏谈判的筹码,上街,堵路,都是无奈之举。只是,搜遍近几天的相关报道,都看不到中泰居民的具体诉求,反反复复就是那句“部分群众不理解”。纵然已经走到这一步,他们的声音依然无人打捞。

 

环境运动在台湾社会转型的过程中,扮演过重要的推动角色,但是2000以后,诉诸街头的环境抗争明显减少。一个直接原因是,政党轮替后,新的执政当局主动延揽环境运动的意见领袖进入行政体系,接纳环保团体推荐的学者出任环评委员,直接利益相关的社区获准派出代表进入环评会议,并拥有同等投票权。有了环评这个新“战场”,街头就宁静下来了。不过,台湾地区的许多环评从此变成“持久战”,“拉锯战”。一个评了5年才“闯关”成功的垃圾焚烧厂,累积的环评文件竟然有两人多高。或许,有人会嫌弃这种冗长和拖沓,但是,行政权利对社区居民环境权的尊重,对环境正义的认真探索,是消弭暴力的第一步。

 

请作好邻居

 

一座焚烧厂,建成之后必然成为社区的一部分。它会是个好邻居吗?还是一个恶邻?我相信,环保圈的同仁们,对这个答案都心知肚明。当下,没有一个垃圾焚烧厂是好邻居,因为,我们的规划根本就没给它们注入“好邻居”的DNA。终其一生,它们只能是一个吃垃圾的大怪兽。

 

它们不能有一个更Q的外观吗?它们不能是一个社区休憩的空间吗?它们不能是一个给社区带来生活品质提升的机会吗?除了那些冷冰冰的技术指标财务指标,主政者,可曾从社区居民,从那些与焚烧厂朝夕相处,甚至要相伴终生的普通百姓的角度,思考过一个焚烧厂吗?且不说环境风险,好好的日子,突然闯进了一头怪兽,就也足以让没见过世面的中泰村民大喊NIMBY了吧。

 

陈勇院士在5月10日的沟通会上曾说:“他们告诉我,目标是建一座 ‘花园式的垃圾焚烧厂’,那我就放心了”。我想说,陈院士,您这么容易就放心了吗?让一座焚烧厂貌似花园,就足以给社区一个交代了吗?就是以人为本吗?

 

今年年底,香港屯门污泥焚烧厂将投入全面运营。面对这个同样备受“邻避”困扰的焚烧项目,港府终于突破了“只见垃圾不见人”的刻板思维,选择让一座焚化炉以海鸥展翅的姿态“融入”当地环境,以万余平米开放式生态公园“回馈”社区居民。它的“好邻居”基因能否顺利发育,且拭目以待。

 

 

破财消灾?未必

 

张益先生对垃圾邻避冲突的三项总结中,有一条是“缺乏公平合理的补偿机制”,而在台湾,“用钱”已经是处理邻避冲突的常规手段。

 

目前,台湾地区的24座垃圾焚烧厂每年要拿出大约10亿新台币(2亿人民币)“回馈”社区。“回馈金”的计提办法比较复杂,各县市的执行标准有所差异,目前,但大致是每烧一吨垃圾计200新台币。这笔经费来自两级政府,以及焚烧厂的售电所得。由于是法定补偿,地方政府以财政预算提供最终的给付保证。

 

但是,破财就能消灾吗?以台湾的经验来看,环境补偿对缓和邻避冲突到底能起多大作用,是一个难以作答的问题。

1980年代末期,台湾“中油公司”筹建一座化工厂,与当地民众僵持数年,最后,在高阶官员的斡旋下,以金钱补偿促成双方的妥协。这就是“回馈金”的由来,从此,回馈金成为各类开发案种必不可少的内容。1998年,“行政院”正式确认,环境服务设施也需向所在地社区支付回馈金。但是,“边际效益”递减,进入新世纪以后,回馈金越来越难以起到实质性作用,逐渐沦为一种惯例。

 

2003年,在台湾中部某邻避设施的筹建过程中,地方政府为表示诚意,在一开始就提出了一个较高的回馈金计提方案,但它很快就淹没在抗议的声浪之中,几乎没有起到任何作用。在另外一些案例中,回馈金的高低本身又令双方争执不下。垃圾焚烧回馈金的行情一路看涨,从最初每吨100新台币,增长到目前的平均200新台币,但其实际效果不断弱化。

 

截止到2010年,垃圾焚烧回馈金累积支出约400亿,这么大一笔钱,该怎么用,又成了争议不断的议题。

 

早先,曾有一段“按人头分钱”的“好日子”,甚至有个别地区提出过一次性现金补偿——“一了百了”的方案。这种方式,被环保团体斥责为“贿赂”、“封口费”。在社区内部,反对的人指责领钱的人“出卖子孙的环境权”,以拒领回馈金的方式要求焚烧炉停建或搬迁。

 

经过数年的检讨, 建立“敦亲睦邻”基金,与社区总体营造相结合,已经成为主流模式。通常来说,邻避设施的选址大多在偏僻落后的地区,基础设施匮乏,这笔回馈金正好用来修路、绿化、建体育场和游泳池,甚至用来补贴当地的学校和幼儿园。近几年,大部分社区的硬件都已经相当完善,“敦亲睦邻”基金又开始介入地区的文化活动,比如,修纂地方志,修缮古迹,搞歌舞晚会,甚至修庙,请戏班,五花八门。

 

一些观察者开始担心,原本用于环境补偿的经费,被用于毫不相干的方面,变成一笔“只要大家高兴”随便怎么用都可以的“外财”。尤其是最近几年,随着垃圾排放总量的降低,许多焚烧厂无法满负荷运营,计提的金额大幅减少,有的甚至腰斩,但社区却被“惯坏”了。一些地方头面人物,又把回馈金当作讨好居民,拉选票的工具,更不情愿看到肥猪变瘦羊,引出各种故事。

 

回馈金的另一个负面效应,是强化了环境的阶层和区域差异。由于“回馈金”的不可避免,当局和业者,在为邻避设施选址时,一定会以「最小外部成本」,也就是支付最少的「回馈金」为重要的考量因素。弱势人群集聚的地区,因其赔偿期望较低,往往成为“优先”考虑的地区。而邻避设施一旦出现,当地支付能力较高的居民往往选择「以脚投票」,迁住它处,当地的地产下降,又吸引了较低收入人群入住,该地区可能又沦为符合「最小赔偿」原则的“优先”选址。如此以来,环境赔偿究竟是矫正了环境不正义,还是强化了环境不正义,就变成一个值得反思的问题。

 

(2014-05)

 



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